>> Relazione della Garante delle Persone private della libertà personale periodo settembre 2018-aprile 2020 illustrata dalla garante Stefania Carnevale nella seduta del Consiglio comunale del 30 giugno 2020.

DOCUMENTAZIONE >> in fondo alla pagina il file scaricabile con il testo integrale della Relazione e il link al video della seduta del consiglio comunale del 30 giugno 2020

Premessa

Molti passi avanti sono stati riscontrati nel periodo coperto da questa Relazione nella situazione della Casa circondariale di Ferrara. A livello di amministrazione penitenziaria locale si sono registrati sforzi costanti per il miglioramento delle condizioni detentive, per l'incremento delle attività di risocializzazione, per l'apertura del carcere alla comunità esterna. Sul piano nazionale, al contrario, appaiono insufficienti gli interventi attuati sul sistema penitenziario, in termini di risorse, disciplina normativa, obiettivi perseguiti. Una grande parte dei problemi riscontrati a livello locale deriva non tanto dalla gestione dell'istituto, bensì dalla cornice generale in cui gli operatori sono chiamati a svolgere la loro attività e i compiti loro assegnati dalla Costituzione: l'umanità della pena e la sua finalità di reinserimento sociale (art. 27 comma 3), la tutela dei diritti inviolabili delle persone a qualunque titolo private della libertà personale (art. 13 e art. 2 Cost.).

Nel novembre del 2018 (D. Lgs. 121, 123 e 124/2018) è entrata in vigore una limitata porzione dell'ampio disegno riformatore del sistema penitenziario preparato dagli Stati generali dell'esecuzione penale nel corso del 2015 e 2016 e delineato dalla legge delega del giugno 2017. Si trattava di una riforma ampia, preparata da anni di discussioni, studi preliminari, comparazione con altri paesi europei, dialoghi con tutte le componenti dello sfaccettato universo penitenziario.
Il Governo ha ritenuto di dare attuazione solo a un frammento della attesa riforma, limitando gli interventi innovatori alle parti della legge delega che erano dedicati alla vita detentiva e al lavoro. Sono state invece accantonate molte altre rilevanti novità elaborate dalle Commissioni ministeriali e in particolare quelle in materia di esecuzione penale esterna, ambito nel quale si è prescelto di mantenere pressoché inalterate le norme vigenti. Le novità previste dai decreti legislativi 123 e 124 del 2018 riguardanti alcuni aspetti della vita detentiva e del lavoro dei condannati sono peraltro rimaste in larga parte inattuate.

Così come il 2018 è stato un anno di aspettative per le sperate riforme che avrebbero dovuto ammodernare e migliorare il sistema dell'esecuzione penale, sotto i profili dell'umanità della pena e del suo finalismo risocializzativo (e dunque del miglioramento sia delle condizioni di detenzione che della sicurezza collettiva), il 2019 è stato un anno caratterizzato da una intensa e diffusa delusione per i mancati progressi nella situazione delle carceri. Le presenze hanno continuato a crescere mentre le condizioni per un graduale e positivo reinserimento dei detenuti in società si sono dimostrate ancora largamente insufficienti. Per questa ragione, sul piano locale, particolare cura è stata dedicata nel periodo di riferimento ai detenuti "dimittendi", ossia alle persone prossime al termine della pena di cui va adeguatamente preparato il ritorno in libertà. La difficile sfida verso la positiva risocializzazione dei detenuti coinvolge infatti profili che riguardano la sicurezza dell'intera collettività, benché spesso non venga percepito dall'opinione pubblica quanto sia importante pervenire a percorsi di reinserimento graduali, consapevoli e guidati: a questo compito sono chiamati a partecipare con particolare intensità gli enti territoriali, il terzo settore e l'intera comunità civile.

A fronte dell'immobilismo legislativo, va segnalato come nel 2018 e 2019 siano stati particolarmente significativi i ripetuti interventi della Corte costituzionale nelle materie del diritto dell'esecuzione penale e del diritto penitenziario. La frequenza delle declaratorie di illegittimità costituzionale pronunciate negli ultimi anni dimostra come il nostro sistema di esecuzione delle pene presenti ancora numerosi profili di vistosa tensione con la Carta costituzionale. Fra le decisioni più rilevanti adottate in materia vanno ricordate quella sulla possibilità di chiedere permessi premio anche per i condannati a reati "ostativi" (reati gravi, di criminalità organizzata o di elevato allarme sociale individuati dalla legge) pur in assenza di collaborazione con la giustizia e sempre che sia dimostrata l'insussistenza di legami con le associazioni criminali (sentenza 253/2019); quella che consente di applicare la detenzione domiciliare in caso di infermità psichica sopravvenuta durante l'esecuzione della pena (sentenza 99/2019); quella sulla tutela dei figli delle persone condannate affetti da handicap totalmente invalidante, il cui diritto a ricevere le cure materne non può essere, in caso di reati di criminalità organizzata, ex lege subordinato dalla necessaria collaborazione con la giustizia del genitore (sentenza 18/2020); sino alla recente sentenza in materia di reati contro la pubblica amministrazione, equiparati dalla legge "spazzacorrotti" a quelli di mafia e terrorismo e perciò assoggettati a un regime fortemente limitativo dei percorsi di esecuzione extramuraria: la Corte ha, a questo riguardo, per la prima volta attribuito ad alcune norme della legge di ordinamento penitenziario (e in particolare quelle che disciplinano i presupposti di accesso alle misure alternative) natura di norme penali e dunque assoggettate al divieto di trattamenti peggiorativi valevoli anche per il passato (sentenza 32/2020).

La Casa circondariale di Ferrara ha proseguito e consolidato nell'ultimo anno e mezzo un percorso già avviato nel periodo precedente di forte apertura verso la società esterna, di sviluppo di progetti di recupero e di attività risocializzative. Si sono moltiplicate le iniziative, nonostante la endemica limitatezza delle risorse messe a disposizione per l'attuazione dell'art. 27 della Costituzione, che imporrebbe allo Stato di organizzarsi per offrire - obbligatoriamente - gli strumenti più adeguati per garantire il recupero sociale delle persone condannate. La Direzione, il personale di Area giuridico-pedagogica e il personale di Polizia penitenziaria hanno, ciascuno nel suo ambito di intervento, apportato rimarchevoli contributi per lo sviluppo di un grande numero di attività pur in una realtà complessa, per varietà della popolazione detenuta e delle sue ripartizioni interne, come quella dell'istituto ferrarese.

Sono stati mantenuti con tutte le componenti del personale positivi e proficui rapporti di collaborazione, scambio di informazioni, ricerca di soluzioni condivise alle questioni insorte durante il corso del mandato, che hanno - come di consueto - investito tanto posizioni individuali quanto questioni generali e progetti riguardanti l'insieme della popolazione detenuta.
La riforma penitenziaria varata nell'autunno del 2018 ha rafforzato anche il ruolo dei Garanti dei diritti dei detenuti, sottolineando in particolare l'autonomia di queste figure rispetto alle altre persone con cui le persone ristrette possono avere colloqui. I Garanti, comunque denominati, sono stati accostati ai difensori e la legge ha sancito espressamente il diritto delle persone ristrette ad avere con loro colloqui sin dall'inizio della detenzione (art. 18 ord. penit.). È pertanto continuato il progressivo rafforzamento delle prerogative di questa figura, che la legislazione statale mostra di tenere in crescente considerazione, anche grazie all'incisiva opera di tutela dei diritti, di individuazione di soluzioni extragiudiziali e di mediazione inter-istituzionale svolta in questi anni dalle figure di garanzia.

Durante il periodo coperto da questa Relazione si sono mantenuti vivi e costanti i rapporti con la rete dei garanti, che si è costituita in Conferenza nazionale nell'estate del 2018. Molteplici sono state le occasioni di scambio di informazioni e idee, le azioni intraprese congiuntamente, gli studi avviati su diversi profili relativi alla privazione della libertà. Stretti sono stati anche i rapporti di collaborazione instaurati con il Garante nazionale delle persone detenute o private della libertà personale, che ha rafforzato nell'ultimo periodo le sue funzioni di promotore del coordinamento fra i Garanti territoriali. Particolarmente intense sono state le sinergie attivate fra i Garanti della Regione Emilia-Romagna, grazie all'opera di sollecitazione e coordinamento del Garante regionale. A Marcello Marighelli va tutta la mia gratitudine per essere stato un costante e insostituibile punto di riferimento per la gestione delle questioni più complesse e delicate.

Positivi sono stati anche i rapporti intrattenuti con le altre figure professionali che prestano in carcere la loro attività. Con i referenti dell'area sanitaria è proseguito un costante scambio di informazioni e idee volto alla ricerca delle soluzioni più idonee per migliorare le criticità riscontrate nell'accesso ai servizi sanitari territoriali. La disponibilità all'ascolto della visione del Garante e al dialogo è sempre stata assicurata. Anche in questo campo si sono registrati passi avanti nel periodo di riferimento. Il dialogo si è fatto particolarmente serrato durante l'estate del 2019, quando si sono succeduti nel carcere di Ferrara eventi critici di significativa gravità, che hanno indotto tutte le amministrazioni coinvolte a compiere maggiori sforzi per la prevenzione e la cura del disagio psichico in carcere.

Per alleviare le sofferenze legate alla privazione della libertà e per attuare i percorsi di risocializzazione imposti dalla Costituzione, indispensabile è l'apporto dei volontari e delle associazioni che in carcere affiancano l'amministrazione nelle attività formative, ricreative, culturali, lavorative e di recupero sociale delle persone detenute. Senza il loro fondamentale apporto non sarebbe possibile (date le scarsissime risorse destinate a livello nazionale al mondo del carcere sotto il profilo della rieducazione) adempiere ai principi costituzionali che governano la materia dell'esecuzione penale. Il rapporto conqueste componenti vitali del mondo penitenziario è stato ricco e continuativo.

Più intenso è stato altresì il coinvolgimento dell'Università di Ferrara nella vita dei detenuti. Nel periodo di riferimento sono stati incrementati i servizi per le persone iscritte ai corsi del nostro Ateneo e si sono avviate attività dedicate a tutta la popolazione detenuta, mediante il coinvolgimento di numerosi docenti universitari.

Secondo le sollecitazioni provenienti dal Garante nazionale, durante la seconda parte del mandato è stata avviata una attività di monitoraggio e vigilanza sul rispetto dei diritti anche in contesti diversi da quello penitenziario, come il reparto detentivo ubicato presso l'ospedale di Cona e il Servizio di diagnosi e cura per i pazienti affetti da patologie psichiatriche.

L'ultimo scorcio del mandato è stato segnato dalla emergenza pandemica da Covid-19, che ha provocato anche nell'universo carcerario, e dell'esecuzione penale in generale, uno sconvolgimento della quotidianità, già alterata dalla privazione della libertà, e dall'insorgere di molteplici di nuove problematiche da affrontare con la dovuta tempestività. Sono stati numerosi i provvedimenti adottati a livello nazionale, regionale e locale per far fonte all'emergenza, che si sono succeduti dall'ultima settimana di febbraio in poi. Di essi e della situazione venutasi a creare nelle carceri sul piano nazionale e locale si dà conto nell'ultima parte di questa Relazione.

La fine del mandato (2 maggio 2020) è intervenuta quando ancora tutte le attività consuete che segnano la vita detentiva e il cammino verso la risocializzazione erano state interrotte e mentre la "fase 2" del carcere non era ancora stata delineata. L'auspicio è che la necessaria temporanea sospensione delle attività che concretano il finalismo rieducativo della pena possa preludere a un ritorno ad una "nuova normalità" in grado di coniugare, anche in carcere, le indefettibili esigenze legate alla salute con quelle, altrettanto ineludibili, di umanità della pena e di recupero sociale dei condannati.

Sul piano nazionale, la riduzione del sovraffollamento e la tutela delle persone più fragili dovuta ai meritori interventi della magistratura di sorveglianza è stata accompagnata da un acceso dibattito pubblico e politico che agli occhi di chi frequenta quotidianamente le carceri è apparso distante dalla realtà, quando non del tutto fuorviante. In questo quadro preoccupante, le Relazioni dei Garanti possono fornire un quadro preciso, meditato e trasparente dell'effettiva situazione delle carceri e delle condizioni in cui vivono le persone private della libertà.

L'Ufficio del Garante di Ferrara ha attraversato nell'ultimo periodo serie difficoltà di funzionamento per l'assenza di supporto amministrativo che mi ha costretta a svolgere da sola l'ingente e complessa entità di compiti affidati all'istituzione. Il mio ringraziamento va anche alla dott.ssa Tansini per il periodo in cui ha potuto, nonostante gli altri incarichi che le erano stati nel frattempo assegnati, supportarmi.

Se l'Amministrazione comunale crede nella figura di garanzia che ho avuto l'onore di rappresentare negli ultimi tre anni, è indispensabile che l'organo sia nuovamente dotato delle risorse necessarie ad espletare con prontezza ed efficacia i suoi numerosi e delicati compiti. L'oggettiva impossibilità di svolgerli - alle condizioni date - insieme ad un'altra attività lavorativa, è alla base della decisione di non riproporre la mia candidatura per il prossimo triennio.

Stefania Carnevale

DOCUMENTAZIONE >> in fondo alla pagina il file scaricabile con il testo integrale della Relazione e il link al video della seduta del consiglio comunale del 30 giugno 2020

Links:

• Consiglio comunale del 30 giugno 2020 - VIDEO seduta
• Da Cronacacomune del 30 giugno 2020 (resoconto seduta Consiglio comunale)

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